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정부가 내년 예산을 사상 처음 800조 원대 '슈퍼 예산'으로 편성하겠다고 발표하면서, 54년간 건드리지 못했던 교육교부금 구조 개편이 수면 위로 올라왔습니다. 기획재무 부서에서 국가 예산 흐름을 배우기 시작한 저로서는, 세수가 늘수록 교육 예산이 자동으로 불어나는 이 구조가 얼마나 묵직한 문제인지를 숫자로 처음 확인했을 때 마우스를 쥔 손이 그대로 멈춰버렸습니다.
교육교부금 개펀: 54년 묵은 재정구조
월급명세서를 처음 들여다보면서 세금 항목 하나하나를 짚어보던 때가 생각납니다. 소득세, 국민연금, 건강보험… 그때 처음으로 '국가가 이 돈을 어떻게 쓰는가'라는 질문이 진지하게 와닿았습니다. 그리고 업무에서 국가 예산 시트를 펼치기 시작하면서 지방교육재정교부금(교육교부금) 항목을 마주했을 때, 솔직히 이건 예상 밖이었습니다.
교육교부금이란, 중앙정부가 초·중·고 교육 재정을 안정적으로 지원하기 위해 시·도교육청에 나눠주는 예산입니다. 현행 법률은 내국세 총액의 20.79%와 교육세 일부를 자동으로 교육청에 배분하도록 못 박아 놓고 있습니다. 여기서 내국세란 소득세·법인세·부가가치세처럼 국내에서 걷는 세금 중 관세를 제외한 것을 의미합니다. 쉽게 말해 경기가 좋아 세금이 많이 걷히면, 국회 심의 없이 교육 예산도 자동으로 늘어나는 구조입니다.
이 제도가 처음 만들어진 1972년, 대한민국의 1인당 국민소득은 328달러였고 학령인구는 1,073만 명에 달했습니다. 학교를 계속 짓고 지방 교육 재정을 지켜야 했으니, 법으로 예산을 고정해두는 게 당시로선 합리적인 선택이었을 것입니다.
그런데 지금은 상황이 달라졌습니다. 학령인구는 2025년 기준 492만 명으로, 당시의 절반 이하로 줄었습니다(출처: 교육부). 그런데 교육교부금 규모는 올해 76조 4,381억 원으로, 최근 8년 사이 75% 이상 불어났습니다. 학생은 반으로 줄었는데, 예산은 두 배 가까이 커진 셈입니다. 제가 직접 이 수치를 나란히 놓고 보니, 뭔가 맞지 않는 기어가 억지로 맞물려 돌아가고 있다는 느낌이 들었습니다.
더 큰 문제는 이 교육교부금이 대표적인 '칸막이 예산'이라는 점입니다. 칸막이 예산이란 법률로 사용처가 초·중등 교육으로 한정되어, 대학교육이나 영유아 보육에는 단 한 푼도 쓸 수 없는 구조를 말합니다. 반도체 초호황으로 내년 국세가 500조 원을 넘어서면 교육교부금만 100조 원 안팎까지 부풀어 오를 전망인데, 정작 그 돈은 저출산 대응이나 대학 경쟁력 강화에는 투입이 불가능합니다. 정부가 AI·반도체 등 미래 산업을 위한 '미래대응기금'을 설계하려 해도, 세수의 상당 부분이 이미 의무지출로 묶여있으니 재정 운용의 유연성 자체가 막혀버리는 것입니다.
- 1972년 학령인구 1,073만 명 → 2025년 492만 명 (절반 이하 감소)
- 교육교부금 규모: 최근 8년간 75% 이상 증가, 올해 76조 4,381억 원
- 내년 국세 500조 원 초과 시 교육교부금은 100조 원 안팎 자동 증액 전망
- 사용처는 초·중등 교육으로 한정 — 대학·영유아 보육에는 사용 불가
의무지출 개편, 합리적이지만 소통이 문제다
기획재무 부서에서 선배들의 보고서를 보다 보면, 가장 날카로운 지적이 늘 비슷한 곳에서 나옵니다. "이 비용, 줄일 수 있냐?" — 그리고 법으로 묶인 항목 앞에서 대화는 끊깁니다. 국가 예산도 마찬가지라는 걸, 저는 교육교부금 개편 논쟁을 보면서 체감했습니다.
정부, 구체적으로는 기획예산처가 추진하는 개편 방향은 세수연동 방식 자체를 손보겠다는 것입니다. 기획예산처 장관은 "내국세에 연동되다 보니 내국세가 적게 들어올 때는 교부를 못 한 경우도 있었다"며 불안정성 해소를 이유로 들었습니다. 대신 명목 경제성장률, 내국세 증가율, 학령인구 변화를 종합 반영하는 새로운 산식을 검토 중입니다. 의무지출이란 법률에 따라 지출 규모가 자동으로 결정되는 예산 항목을 말하는데, 이 의무지출의 비율이 높아질수록 정부가 재량껏 쓸 수 있는 예산 폭이 좁아집니다(출처: 기획재정부). 교육교부금은 그중에서도 가장 규모가 큰 항목 중 하나입니다.
정부는 "교육교부금 총액은 줄이지 않겠다"고 수차례 강조했습니다. 예산 삭감이 아니라 '증가 속도의 조정'과 '초과 세수의 전략적 재배분'이 목표라는 것입니다. 저는 이 취지 자체는 타당하다고 생각합니다. 실제로 일부 교육청이 스마트기기 보급이나 현금성 지원에 예산을 쏟아붓는 모습을 보면서, 재정 운용 성과 평가 시스템 없이 돈만 자동으로 늘려주는 구조에 의문을 느꼈습니다. 재정 운용 성과 평가란 예산을 얼마나 효율적으로 집행했는지를 사후에 측정해 다음 배분에 반영하는 체계를 말합니다.
그러나 교육계의 반발도 단순히 기득권 수호로만 보기는 어렵습니다. 전국 시도교육감협의회는 교육청 적립기금이 4년 만에 21조 4,000억 원에서 3조 원으로 급감했다는 데이터를 제시하며 '교육청 곳간이 넘친다'는 주장에 반박했습니다. 교사 인건비나 학교 시설 같은 고정비는 학생 수가 줄어도 비례해서 줄일 수 없고, 늘봄학교·특수교육·다문화교육처럼 학교가 새롭게 떠안는 역할은 오히려 늘어나고 있다는 것입니다. 서울시교육감이 "병력이 감소한다고 국방비를 단순히 줄이지 않듯이"라고 비유한 말은, 제 경험상 반박하기가 쉽지 않은 논리였습니다.
제가 직접 두 입장을 나란히 놓고 검토해보니, 갈등의 핵심은 '예산 규모'가 아니라 '소통 방식'이라는 결론에 이르렀습니다. 정부가 개편의 본질을 '교육 예산 삭감'이 아닌 '미래 산업 투자를 위한 전략적 재배분'으로 명확히 설계하고 설득하지 못하면, 법 개정이 필요한 이 사안은 국회 논의에서 또다시 지연될 가능성이 높습니다. 54년 된 세수연동 구조 하나를 바꾸는 일이, 기초연금 등 의무지출 전반 개편의 첫 번째 시험대가 될 것이라는 점에서 이 논쟁의 무게가 가볍지 않습니다.
자주 묻는 질문
Q. 교육교부금 개편되면 교육 예산이 실제로 줄어드나요?
A. 정부는 교육교부금 총액 자체는 줄이지 않겠다는 입장을 여러 차례 밝혔습니다. 개편의 핵심은 내국세에 자동 연동되어 급격히 불어나는 증가 속도를 조정하고, 초과 세수를 AI·반도체 등 미래 산업 투자에 함께 활용하겠다는 것입니다. 예산 삭감보다는 배분 방식의 재설계에 가깝습니다.
Q. 교육교부금을 대학교나 유아 보육에 쓸 수 없는 이유가 뭔가요?
A. 현행 법률이 교육교부금의 사용처를 초·중등 교육, 즉 시·도교육청 소관 사업으로만 한정하고 있기 때문입니다. 대학교육은 교육부 직접 예산, 영유아 보육은 복지부 예산으로 별도 운용되는 구조입니다. 교육부는 이번 개편 논의에서 대학과 평생교육까지 활용 범위를 넓히자는 방안을 함께 제안하고 있습니다.
Q. 학생 수가 줄어도 왜 교육 예산이 그대로 필요하다는 건가요?
A. 교사 인건비와 학교 시설 유지비 같은 고정비는 학생 수와 비례해서 줄어들지 않습니다. 거기에 늘봄학교, 특수교육, 다문화교육처럼 학교가 새롭게 맡게 된 역할들이 계속 늘어나고 있습니다. 전국 시도교육감협의회는 교육청 적립기금이 4년 만에 21조 4,000억 원에서 3조 원으로 급감했다는 점을 근거로, 교육청 재정이 넉넉하다는 인식은 현실과 다르다고 반박하고 있습니다.
Q. 교육교부금 개편, 언제쯤 실제로 바뀌나요?
A. 교육교부금 개편은 법 개정이 필요한 사안입니다. 정부는 교육부와 협의 후 개편안을 국회에 제출할 계획이지만, 교육계의 조직적 반발과 국회 내 다양한 법안들이 이미 충돌하고 있어 상당한 진통이 예상됩니다. 단기간에 결론이 나기보다는 내년 예산 심의 과정과 맞물려 논의가 이어질 가능성이 높습니다.
결론
54년간 유지된 세수연동 구조를 바꾸는 일이 단순한 교육 예산 조정이 아니라는 것, 이번 논쟁을 들여다보면서 더 선명하게 확인했습니다. 정부의 개편 방향은 재정 유연성 확보라는 점에서 방향 자체는 맞다고 봅니다. 다만 재정 운용 성과 평가 체계처럼 실질적인 효율화 장치 없이 배분 기준 조정만으로는 교육계와 국회를 설득하기 어려울 것입니다.
이 논쟁의 결말은 결국 '교육이냐 미래 산업이냐'의 대립이 아니라, 제한된 재정 자원을 어떤 기준으로 나누느냐의 문제로 수렴됩니다. 교육교부금이 기초연금 등 다른 의무지출 개편의 첫 번째 시험대가 될 것이라는 점에서, 이 논의의 방향을 주의 깊게 지켜볼 필요가 있습니다. 관련 동향이 궁금하신 분은 기획재정부와 교육부의 공식 발표를 함께 확인해보시길 권합니다.